En esta noticia, compartimos el voto de mayoría y los tres votos salvados emitidos por las y los juzgadores de la Sala Especializada de lo Contencioso Administrativo de la Corte Nacional de Justicia en el caso Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana Vs. Julian Assange.

Excepcionalidad de conformación del Tribunal de la Sala:

Normalmente, los tribunales que se conforman para conocer los casos que llegan a las Salas de la CNJ están conformados por 3 juzgadores. En este caso, se conformó un Tribunal ampliado de acuerdo con lo establecido en el artículo 203 del COFJ en cuanto a la mayoría requerida para una resolución:

Para que haya resolución de las salas se necesita mayoría absoluta de votos. De no obtenerse esta mayoría, se llamará a las conjuezas y los conjueces; en caso de que tampoco se logre mayoría, el Presidente de la Corte Nacional o de la sala, según el caso, tendrán voto dirimente.

Antecedentes del caso:

El 18 de julio de 2024, la Sala Especializada de lo Contencioso Administrativo de la CNJ resolvió un recurso de casación relacionado con un proceso de lesividad. En el recurso se alegaba:

1. Falta de aplicación de disposiciones normativas, constitucionales y convencionales (párr. 5.3) relacionadas con la citación [en caso de exhorto], lo que impidió ejercer su derecho a la defensa; y,
2. Insuficiencia motivacional de apariencia en cuanto a la incongruencia frente a las partes (párr. 5.14).

Voto de mayoría: No casa la sentencia:

La sentencia de mayoría fue emitida por las conjuezas nacionales Ximena Velasteguí, María Cristina Terán, Katty Muñoz y el juez nacional Iván Larco.

Sobre la primera alegación (art. 268.1 COGEP), la sentencia de mayoría señala que:

1. En el auto en que se ordena la citación sí se hizo mención a la aplicación de las disposiciones enunciadas relativas al exhorto (párr 5.6.2), por lo que en un auto posterior, el TDCA verificó que la citación al demandado se dio en legal y debida forma.
2. Mientras que, frente a la alegación de impedimento para ejercer el derecho a la defensa, en consideración a lo antes indicado, “la responsabilidad de comparecer o no al proceso, así como la carga de los efectos de no hacerlo, tienen como sujeto de imputación o asignación de la responsabilidad al demandado” (párr 5.6.5).
3. Concluye indicando que el recurrente no ha cumplido con el deber de acreditar técnicamente el cargo establecido en el numeral 1 del artículo 268 del COGEP, por lo tanto, niega el recurso de casación por la referida causal.

En cuanto a la segunda causal (art. 268.2 COGEP), posterior a citar la fundamentación normativa y la parte resolutiva de la sentencia, la Sala concluye que sí se cumplió con los elementos de motivación.

La Sala recuerda además: “la garantía de la motivación no implica la corrección de la argumentación o del proceso”. Por lo que, aun cuando el recurrente alegó falta de aplicación de instrumentos internacionales, tal afirmación fue alegada como parte de la causal segunda y quinta del artículo 268 del COGEP, esta última causal al haber sido inadmitida por el Conjuez al momento de calificar el recurso, impide a la Sala analizar aquel cargo.

Voto salvado: ¿Lesividad o revisión de oficio? – Juez Nacional Milton Velásquez:

Disiente del análisis de mayoría sobre el cargo de motivación (art. 268.2 COGEP) de la sentencia recurrida por existir insuficiencia fáctica y jurídica, ya que, el TDCA afirma que las causales observadas por CGE han sido verificadas, sin embargo, no menciona cómo y a partir de qué pruebas se verificó las inobservancias jurídicas en el procedimiento de naturalización. De ahí que, tampoco podría considerarse que ha existido una motivación por remisión o per relationem debido a que el TDCA no realizó un pronunciamiento autónomo o una valoración crítica sobre los argumentos de CGE.

Al emitir la sentencia de mérito analiza los siguientes aspectos relevantes:

• Revisión de oficio:

  En el sistema de nulidades de los actos administrativos la regla general es la revisión de oficio y la lesividad consiste en la excepción. Así, la lesividad procede frente a actos legítimos o que contengan vicios convalidables y siempre que el acto sea lesivo para el interés público, por lo que esta figura como forma de rovocar los actos administrativos, debe ser declarada en sede administrativa y posterior a ello corresponde a la Administración iniciar la acción de lesividad. Mientras que, la revisión de oficio debe realizarse cuando los actos tengan vicios de nulidad.

  En el caso concreto, la LOMH establece en su artículo 81 que la nulidad de la carta de naturalización debe realizarse a través de la acción de lesividad. No obstante, en el presente caso, la declaratoria [en sede administrativa] de lesividad se dio el 10 de abril de 2019, fecha en la cual estaba vigente el COA, que en su artículo 155 delimita la aplicación de la figura de lesividad únicamente para los actos administrativos legítimos o que contengan vicios convalidables.

  De acuerdo con este voto salvado, la antinomia entre la LOMH y el COA se resuelve a través la regla de temporalidad, es decir [de forma general]: “norma posterior deroga tácitamente la norma anterior”. Puntualizando además que en este caso existía derogatoria expresa por la disposición derogatoria primera del COA. En tal sentido, respecto a las cartas de naturalización con vicios de nulidad, su extinción debe seguir las reglas previstas en el COA en lo referente a la revisión de oficio.

• Verificación presuntiva de los vicios que podrían acarrear nulidad:

  En el caso concreto, los requisitos para la obtención de la carta de naturalización se encontraban previstos en el artículo 72 de la LOMH. Entre ellos, el numeral 1 establecía:

  Haber residido de forma regular y continua al menos tres años en el Ecuador, o haber sido reconocido como apátrida por el Estado ecuatoriano y residir en el país al menos dos años a partir de tal reconocimiento.

  La identificación de un posible incumplimiento a este requisito surge porque por el principio de funcionalidad [del derecho internacional] no podría acreditarse que el señor Assange haya vivido en territorio ecuatoriano.

• Verificación presuntiva de los vicios que podrían acarrear anulabilidad:

  Se tiene como antecedente para la identificación de los vicios, la nulidad de los nombramientos del señor Assange: 1) Como consejero de la Embajada de Ecuador en Reino Unido y, 2) Como Consejero de la Embajada en la Federación Rusa.

  La identificación de vicios que generen anulabilidad de los actos se da porque “podría inferirse bajo un análisis en sujeción a las reglas de lógica y experiencia que la intención de concederle la naturalización al señor Julian Assange era distinta a la de que el referido ciudadano goce de su calidad de ecuatoriano” lo que haría presumir un vicio de desviación del poder, que a la fecha de la obtención de la carta de naturalización era considerado causal de anulabilidad (art. 95 ERJAFE) y no de nulidad de pleno derecho [como actualmente lo es].

  De las verificaciones realizadas se desprende que la carta de naturalización habría incurrido en vicios de nulidad [procedía revisión de oficio] y de anulabilidad [requería de lesividad]. No obstante, en la resolución del 10 de abril de 2019 en el que se declara lesivo el acto administrativo, no se hace mención a ningún vicio que genere anulabilidad, reduciendo el análisis a generalidades que a criterio del MREMH vician de nulidad, sin tampoco precisar las causales de nulidad en las que incurre el acto.

  Otro aspecto considerado es que el Ministerio, pese a haber escogido la lesividad, suspende los derechos de nacionalidad al señor Assange, lo cual no procede, ya que, la declaratoria de lesividad [sede administrativa] no tiene efectos sobre el acto administrativo revisado.

• Debido proceso en sede administrativa:

  Tanto la declaratoria de lesividad como la revisión de oficio de los actos administrativos, requieren cumplir con las garantías del debido proceso, entre ellos la notificación de inicio del procedimiento para que la persona tenga la posibilidad de comparecer y ejercer su derecho a la defensa, lo que no fue observado en la declaratoria de lesividad realizada por el MREMH.

  Por lo tanto, la resolución que declaró la lesividad de la carta de naturalización otorgada al señor Assange incumplió con el debido proceso, lo que generaría nulidad de pleno derecho.

  En consecuencia, este voto salvado: aceptó el recurso de casación, casó la sentencia y declaró sin lugar la demanda del MREMH.

Voto salvado: Afectación al interés público – Jueza Nacional (e) Hipatia Ortíz:

Disiente del voto de mayoría respecto al rechazo del recurso por el caso segundo del artículo 268 del COGEP. A su criterio el TDCA únicamente hizo referencia a las observaciones realizadas por CGE, sin ahondar en ningún razonamiento sobre la verificación de las irregularidades, lo que genera insuficiencia fáctica y jurídica de la sentencia recurrida.

En la sentencia de mérito, realiza las siguientes consideraciones:

• ¿El COA derogó tácitamente el artículo 81 de la LOMH

  En su voto refiere que, a la fecha del acto emitido por el MREMH sobre el que se inicia la acción de lesividad, ya se encontraba vigente el COA, no obstante, la disposición derogatoria primera del COA es aplicable únicamente para disposiciones generales y especiales que se le opongan, por lo que no alcanzaría al requisito de declaratoria de lesividad previsto en el artículo 81 de la LOMH, ya que, no se opone al COA. Adicionalmente, considerando que el referido artículo fue reformado en marzo de 2023, manteniéndose el primer inciso [requisito de lesividad], no puede considerarse derogado “ya que no se puede reformar una norma derogada”.

• Requisitos de la lesividad: vicios convalidables y afectación a interés público:

  En el acto administrativo sobre el que se presenta la acción de lesividad se hace referencia al incumplimiento de la normativa aplicable para conceder la carta de naturalización por lo que no se habría cumplido con los requisitos legales y reglamentarios, realizando similar argumentación al momento de justificar cómo se lesiona el interés público.

  Referente a las causales de nulidad contenidas en el artículo 81 [a) ocultación de hechos relevantes, b) documentos falsos, y c) cometimiento de fraude a la ley en el procedimiento de concesión], de la declaratoria de lesividad realizada por el MREMH no se evidencia la identificación de al menos uno de los tres supuestos de nulidad, así como tampoco se refiere al COA “de modo suplementario”.

  El voto se refiere a que el acto administrativo que declaró la lesividad, además de cumplir con el procedimiento legal, debía contar con el requisito de motivación, que en este caso no se ha cumplido, pues “el Ministerio debía esmerarse por demostrar objetivamente por qué el interés público resultaba afectado en caso de mantenerse la Carta de Naturalización de Julian Paul Assange, y al inobservar este deber bajo su responsabilidad deja desprovista de este requisito para la lesividad”.

  Así, el MREMH no puede buscar subsanar el incumplimiento de los requisitos de lesividad a través de los argumentos presentados en la demanda, sino que tales requisitos debieron cumplirse en la declaratoria de lesividad.

• Falta de notificación de procedimiento de declaratoria de lesividad:

  Del expediente administrativos se constata que el MREMH no notificó al señor Julian Assange con el inicio del procedimiento de lesividad, ni con la resolución [declaratoria], contraviniendo el mandato expreso previsto en el inciso final del artículo 81 de la LOMH [hoy inciso segundo] que establecía la obligatoriedad de cumplir con el debido proceso.

  En consecuencia, la declaratoria de lesividad es nula.

• Motivación:

  Las generalidades contenidas en el acto de declaratoria de lesividad no desarrollan la categoría de “irregularidades”, por lo que aquella resolución inobserva la fundamentación fáctica. Así también, no contiene enunciación y justificación de normas y principios en los que se basa la decisión [fundamentación jurídica]. Así, el acto administrativo carece de motivación.

  Finalmente, este voto salvado: acepta el recurso de casación y declara improcedente la acción de lesividad.

Voto salvado: Las formalidades condicionadas a finalidades– Conjuez Nacional Pablo Loayza:

Al analizar la primera causal del artículo 268 del COGEP con base al cual, el recurrente alegó falta de aplicación de:

1. Disposiciones constitucionales previstas en el artículo 76, numeral 7, literales a), b), c), g), h) l) y m).
2. Artículo 158 del COFJ; y,
3. Artículo 5 de la Convención de Viena sobre Relaciones Consulares.

Constata que cuando se citó al señor Assange (28 de mayo de 2020), se le hizo conocer únicamente la demanda (conforme consta a fojas 871 del proceso), sin haber acompañado de forma oportuna “los anexos que sustentaban y fueron acompañados a la demanda de lesividad”.

• Situación de doble vulnerabilidad:

  Considera que el señor Julian Assange se encontraba en una situación de doble vulnerabilidad por lo siguiente:

  1. Estar recluido en el Centro Penitenciario Belmarsh (Reino Unido).

  2. Encontrarse en el extranjero alejado de la posibilidad de acceder a defensores que conozca la legislación ecuatoriana.

  3. Estaba vigente en Ecuador la cuarentena por Covid-19, por lo que la mayoría de actividades estaban parcialmente afectadas.

  Aquellas condiciones “potenciaron la dificultad de acceso al proceso, a los documentos aparejados al mismo, cuanto a poder escoger un defensor, de ahí que dificultaban la defensa efectiva”.

• Alcance del artículo 54 del COGEP:

  En tal sentido, si bien el artículo 54 del COGEP señala que a la demanda debe acompañarse cualquier otra información que a juicio del TDCA resulte necesaria para que las partes estén en condiciones de ejercer sus derechos, este voto salvado considera que tal disposición “constituye una verdadera regulación positiva en orden a una finalidad fundamental, esto es que a raíz de la citación la parte demandada pueda ejercer adecuadamente su defensa” por lo tanto, en aplicación del principio de juridicidad, el TDCA debía analizar cómo cumplir con la finalidad de garantizar el derecho a la defensa del señor Assange.

  La consecuencia de no cumplir con la obligación antes señalada, afectó la oportunidad del señor Assange de “actuar con la oportunidad debida en defensa de sus intereses”, situación que aunque fue alegada en audiencia preliminar, no fue considerada por el TDCA, persistiendo la afectación al derecho de defensa del recurrente, es decir, la infracción que no fue subsanada en el momento procesal oportuno [audiencia preliminar] concediéndose al demandado la oportunidad para presentar su contestación en el término legalmente previsto.

• “Las formas son necesarias en cuanto resguardan fondos”:

  Destaca que en el sistema procesal ecuatoriano, la formalidad está condicionada a finalidades, por lo que “las formas son necesarias en cuanto resguardan fondos”. Así, el derecho a la defensa efectiva y material del señor Assange debía garantizarse no solo con darle a conocer la demanda, sino que debía considerarse el contexto del accionado.

  Por lo tanto, existió falta de aplicación de las disposiciones constitucionales señaladas por el recurrente [excepto el literal m del numeral 7 del art. 76 de la CRE por no cumplir con el requisito de trascendencia en cuanto a la causal de casación analizada], no así con las disposiciones contenidas en el artículo 158 del COFJ y 5 de la Convención de Viena sobre las Relaciones Consulares, ya que, “es justamente en virtud de aquellas normas, que se produjo la citación ineficaz”.

  Este voto salvado, resuelve: aceptar parcialmente el recurso de casación, declarar la nulidad a partir de la citación y dispone que otro TDCA emita un nuevo exhorto en el que se acompañe todos los documentos necesarios para que el señor Assange pueda ejercer su derecho a la defensa.

 

Comentario de quien suscribe por el tratamiento hacia el accionado:

Es cuestionable la forma en la cual se acostumbra a referirse a las personas contra quienes se inicia un procedimiento administrativo o un proceso judicial. Este caso en particular, no es la excepción.

Para la redacción de este boletín, considero que los términos apropiados que se debieron utilizar en el voto de mayoría y los votos salvados, para dirigirse a Julian Paul Assange, son: señor, ciudadano [1) considerando que como uno de los votos salvados indicó, el procedimiento administrativo de lesividad no podía suspender los derechos del ciudadano; y, 2) en la presentación del recurso de casación, el señor Assange rindió caución, suspendiendo así la ejecución de la sentencia del TDCA] accionado, demandado o recurrente [según corresponda]. Mas no los términos administrado o procesado.

Por: Antonella Gil Betancourt.

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Fuente: Juicio No. 17811 -2019- 01266, sentencia del 18 de julio de 2024.