El 4 de junio de 2024, el Pleno de la Corte Nacional de Justicia no llegó a un consenso sobre la emisión de una resolución en fallos contradictorios en materia contencioso administrativa, relacionado con el siguiente problema jurídico:
Al alegarse la inexistencia de la obligación en el juicio de excepciones a la coactiva ¿pueden las y los jueces revisar aspectos relativos a la validez de la determinación de la deuda?
Aquí un resumen de las dos posturas discutidas en la sesión ordinaria:
Criterio A:
La postura del Dr. Patricio Secaira y del Dr. Iván Larco: Sí existe habilitación para analizar la validez de la determinación de la deuda, conforme los artículos 300 y 313 del COGEP, entre ellos, asuntos relativos a la caducidad, falta de competencia, entre otras.
Criterio B:
La postura del Dr. Milton Velásquez y de la Dra. Hipatia Ortiz: No puede analizarse la validez de la determinación/origen de la deuda debido a que existieron momentos, con términos establecidos, para impugnar el acto administrativo.
Opinión:
Quien suscribe concuerda con el Criterio A. No únicamente por las habilitaciones contenidas en los artículos 300 y 313 del COGEP. Sino porque hay que tomar en cuenta que el procedimiento coactivo contiene dos fases:
1. Preliminar: Pago voluntario y facilidades de pago.
2. Apremio: En la que propiamente se ejerce la potestad de ejecución coactiva al emitir la orden de pago.
Con relación a la primera fase (preliminar):
En la práctica, cuando por ejemplo, la Contraloría General del Estado (CGE) notifica con el título de crédito, tanto el Reglamento para el Ejercicio de la Potestad Coactiva de CGE (art. 14) como el Código Orgánico Administrativo (COA) establecen la posibilidad de que la persona notificada presente un reclamo. De acuerdo con el artículo 269 del COA, el reclamo puede presentarse exclusivamente respecto a dos circunstancias:
- Los requisitos del título de crédito (art. 268 del COA); y/o,
- El derecho de la Administración para la emisión de título.
Es decir, es el propio legislador quien ha previsto que incluso en esta fase preliminar, la persona notificada realice alegaciones sobre si, en el ejemplo, CGE tiene derecho para emitir el título de crédito (requerir el pago voluntario y subsecuentemente realizar el cobro forzoso) o si se está ante una inexistencia de tal derecho por figuras como la caducidad de las potestades de CGE que generen nulidad del acto administrativo y consecuentemente la falta de derecho de la Administración pública para emitir el título.
Con relación a la segunda fase (apremio):
Como ya lo señalé, concuerdo con que los artículos 300 y 313 del COGEP habilitan a los jueces de los Tribunales Distritales de lo Contencioso Administrativo a revisar la validez del acto administrativo cuando se ha presentado un juicio de excepciones a la coactiva, permitiendo revisar cuestiones como incompetencia de la autoridad que emitió el acto administrativo o caducidad.
Resulta importante recordar que desde la doctrina, administrativistas como el Dr. Agustín Gordillo (+) han reconocido la posibilidad de la declaración retroactiva de inexistencia del acto administrativo, realizando las siguientes consideraciones:
- Considerando la vieja afirmación de que «el acto administrativo nulo tiene de todos modos presunción de validez y que debe ser obedecido por el particular en tanto una autoridad competente no declare su invalidez», si esto es cierto, entonces es inevitable hacer la construcción lógica de la inexistencia, para paliar las consecuencias excesivamente severas de una supuesta necesidad absoluta de obedecer cualquier pronunciamiento, por grosero que fuere, emanado de un órgano de la administración pública.
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La inexistencia de acto administrativo (o la existencia de un acto inoperante, aparentemente administrativo; o de un mero pronunciamiento sin virtualidad jurídica) significa correlativamente que el acto de que se trate no tiene presunción de legitimidad ni ejecutividad, ni ejecutoriedad, ni menos constituye título ejecutivo judicialmente.
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La verificación de la falta de aptitud del acto administrativo para producir esos efectos jurídicos la pueden hacer la administración como los jueces de cualquier fuero.
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Los jueces pueden declarar de oficio su ineficacia jurídica, pues se trata tan sólo de constatar un hecho negativo.
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La comprobación judicial o administrativa de que no hay acto administrativo puede hacerse en cualquier tiempo, sin que quepa hablar de acción imprescriptible, porque se trata de la simple verificación de un hecho objetivo.
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Fuentes:
- Corte Nacional de Justicia del Ecuador. (2025, 04 de junio). Pleno ordinario de la Corte Nacional de Justicia – 4 de junio de 2025 [Video]. YouTube. https://www.youtube.com/watch?v=dR3DenN4OcU&t=354s.
- Gordillo, A. (1999). Sistema de nulidades del acto administrativo. En El acto administrativo (Tomo 3, pp. XI-1–XI-42). Fundación de Derecho Administrativo. Recuperado de https://www.gordillo.com/pdf_tomo3/capitulo11.pdf.