De forma general, respecto a la motivación, el Código Orgánico Administrativo [en adelante COA] establece en el artículo 100 cuáles son los tres requisitos del acto administrativo para que este se encuentre motivado. Lo que además requiere que se cumpla con la estructura mínimamente completa [fundamentación fáctica suficiente y fundamentación jurídica suficiente] en los términos establecidos en la sentencia 1158-17-EP/21 de la Corte Constitucional del Ecuador [en adelante CCE]. Si embargo, por la connotación propia del procedimiento administrativo sancionador que implica el ejercicio del ius puniendi [poder punitivo del Estado], el legislador a través del COA ha sido más específico al detallar que el acto administrativo que resuelve el procedimiento sancionador debe contener los cinco requisitos previstos en el artículo 260, así:
1. Identificación de la persona responsable [o inculpada]: Observándose que el COA se refiere textualmente a «persona responsable»abandonando la idea de “administrado” (término que en el ejercicio del Derecho Administrativo en la actualidad se encuentra en desuso por tender a cosificar a los sujetos de derechos, más aún si se considera que las personas no se administran) o peor aún el término “procesado” (pertinente en el momento oportuno dentro de los procesos penales pero de ningún modo en un procedimiento administrativo sancionador). En este punto cabe aclarar que a este elemento, la CCE mediante Sentencia 34-17-IN/21, también ha denominado “identificación de los sujetos activos de la infracción”[1].
Es importante considerar que por las posibilidades contenidas en el numeral 4 del artículo 260 del COA, la descripción de este primer requisito por parte del legislador requería una mejor denominación, que podría haber sido: La determinación de la persona responsable o inculpada.
2. Singularización de la infracción cometida: Es decir la identificación de la acción u omisión descrita en la normativa, para lo cual deberá considerarse que en materia de derecho administrativo sancionador/disciplinario [teniendo en cuenta las diferencia entre ambas y que el COA rige principalmente para la sanciones a las personas y ciudadanos; mientras que, a los servidores públicos para el seguimiento de disciplinarios les es aplicable la ley especial, pudiendo ser la LOSEP, el COFJ, el COESCOP, entre otros], tanto la Corte Constitucional [Sentencia 34-17-IN/21] como la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Nacional de Justicia [Proceso 13802-2018-00350] han establecido que cabe la colaboración reglamentaria, a fin de:
- Que las infracciones de carácter administrativo/disciplinario puedan encontrar un mayor nivel de concreción reglamentaria, disminuyendo la arbitrariedad [Sentencia 34-17-IN/21].
- No tener un vacío normativo que vulnere los derechos de las partes que intervienen en el procedimiento administrativo sancionador [Proceso 13802-2018-00350].
No obstante, debe tenerse claro que tal colaboración reglamentaria implica respetar límites constitucionales, entre ellos, la Corte Constitucional (2021) en Sentencia 34-17-IN/21, ha precisado los siguientes:
1) El legislador debe establecer por reserva de ley los elementos esenciales y el núcleo básico de la infracción.
2) El legislador debe hacer una remisión o autorización expresa en la ley para que la Administración pueda realizar la colaboración reglamentaria. Así también, considerando que el elemento de tipicidad en el derecho administrativo sancionador no requiere el mismo nivel de precisión constitucionalmente válido que en el derecho penal, en materia de derecho administrativo sancionador/disciplinario cabe una tipificación indirecta en la que se haga remisión a otro cuerpo normativo, ley o reglamento.
3) El tipo debe cumplir el requisito de suficiencia mediante la mínima descripción de sus elementos esenciales, la CCE en Sentencia 3-19-CN/20 indicó que algunos de esos elementos son: gravedad de la falta, determinación clara de la sanción, identificación de los sujetos activos de la infracción, grado de culpabilidad y debido proceso [procedimiento] administrativo/disciplinario.
En este momento, será procedente que el órgano resolutor establezca si normativamente la infracción acusada se encuentra tipificada [directa o indirectamente teniendo en cuenta lo señalado en párrafos anteriores].
3. Valoración de la prueba prácticada: Es decir, en el procedimiento administrativo sancionador, el órgano resolutor debe precisar [1] cómo la prueba que se práctico le llevó al convencimiento de los hechos que configuran la infracción administrativa y que además [2] tales hechos corresponden a la acción u omisión [según corresponda] de la persona contra quien se inició el procedimiento. Aquello tiene relación con el artículo 193 del COA que se refiere a la finalidad de la prueba, téngase en cuenta que este mismo artículo señala que el Código Orgánico General de Procesos es norma supletoria a falta de previsión expresa relacionada con la prueba.
Si bien lo conocemos, no está de más recalcar que en materia administrativa sancionadora la carga de la prueba recae en la Administración pública [artículo 256 en concordancia con el inciso segundo del art. 195 del COA], excepto en cuanto a los eximentes de responsabilidad se refiere.
4. Sanción que se impone o declaración de inexistencia de infracción o de responsabilidad: De la redacción de este requisito se tiene que existen tres posibilidades:
- La primera es la imposición de la sanción acorde a la infracción cometida por los hechos que efectivamente han sido probados.
- La segunda opción consiste en que en su resolución, el órgano ejecutor, una vez revisados los hechos, encuentre que aquellos no se subsumen en ninguna de las infracciones tipificadas en la ley [o en el reglamento por la habilitación de colaboración reglamentaria descrita en el numeral 2 en cuanto a la singularización de la infracción cometida].
- La última posibilidad es la inexistencia de la responsabilidad, es decir, que si bien los hechos se ajustan a una infracción prevista en el ordenamiento jurídico, de la pruebas no se constata que la persona supuestamente responsable sea quien realizó tal acción u omisión que genere su responsabilidad; o a su vez determinada acción u omisión no configura todos los supuestos de la infracción presuntamente cometida.
5. Medidas cautelares necesarias para garantizar su eficacia: Para efectos de este requisito, debe entenderse a la eficacia como sinónimo de cumplimiento. Así, debe recordarse que la Administración pública en nuestro ordenamiento jurídico goza de autotutela [declarativa, conservativa y ejecutiva], en este caso ejecutiva, entendida en palabra de Tomás de la Quadra[2] como la posibilidad de “desarrollar los actos materiales de ejecución que sean necesarios para la real efectividad de lo acordado en actos administrativos previos”. En tal sentido, la Administración pública, sin necesidad de acudir a una autoridad judicial, tiene la posibilidad de ordenar la medidas cautelares previstas en el artículo 189 del COA para asegurar el cumplimiento de la decisión adoptada en el acto administrativo sancionador.
Finalmente, téngase en cuenta que como la CCE lo expresó en la sentencia1158-17-EP/21, el estándar de suficiencia que sea razonable aplicar en determinado caso va a depender en gran medida de la materia, así en procedimientos administrativos sancionadores o disciplinarios “la exigencia de motivación es mayor que la de cualquier acto administrativo”[3].
[1] Corte Constitucional del Ecuador [CCE] (21 de julio de 2021). Sentencia No. 34-17-IN/21. Caso No. 34-17-IN, pág. 11.
[2] De la Quadra, T. (2014). La autotutela administrativa. Universidad Carlos III de Madrid, 1 -30, pág. 19. Recuperado dehttps://ocw.uc3m.es/pluginfile.php/1045/mod_page/content/17/leccion6.pdf.
[3] Corte Constitucional del Ecuador [CCE] (20 de octubre de 2021). Sentencia No. 1158-17-EP/21. Caso No. 1158-17-EP, pág. 22.
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